законодательный процесс

порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституции и регламенте соответствующего представительного органа. Для З.п. характерна четкая юридическая регламентация. В РФ включает (чаще всего) пять стадий. Первой предшествует предзаконодательный процесс, охватывающий этап от появления идеи, предложения о необходимости разработки нового закона до поступления этого предложения в соответствующий орган и подготовки законопроекта. По общему правилу законопроекты разрабатываются теми, кто обладает правом законодательной инициативы. Первая стадия З.п. - внесение законопроекта в Государственную Думу органом или лицом, обладающим правом законодательной инициативы. На второй стадии законопроект проходит рассмотрение в Государственной Думе, которое осуществляется в трех чтениях (если Дума не примет по данному законопроекту иного решения). Третья стадия - принятие закона Государственной Думой (обычный закон принимается простым большинством голосов от общего числа депутатов, конституционный - большинством в 2/3). На четвертой стадии закон проходит утверждение в Совете Федерации. Подписание и обнародование закона Президентом РФ составляет пятую стадию З.п. Число стадий может варьировать в зависимости от характера принимаемого закона и позиции по нему каждой из палат Федерального Собрания и Президента РФ. Так, в З.п. появляются дополнительные стадии, если принятый Государственной Думой закон отклоняется Советом Федерации или Президент РФ применяет свое право вето.

* * *

(англ. legislative process) - в конституционном праве регламентированный законодательством особый порядок осуществления совокупности действий, составляющих законодательную деятельность парламента. В РФ З.п. состоит из нескольких стадий.

Первая стадия З.п. - законодательная инициатива, сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение указанных действий именуется правом законодательной инициативы. Согласно ст. 104 Конституции РФ* законопроекты вносятся в Гос-ную Думу. Причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске гос-ных займов, об изменении финансовых обязательств государства, др. законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Законопроекты, исходящие от государственных органов, общественных объединений, граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Гос-ную Думу субъектами права законодательной инициативы.

Согласно Регламенту Гос-ной Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Гос-ную Думу законопроектов и поправок к законопроектам; законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо признании этих законов утратившими силу; предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Необходимым условием внесения законопроекта в Гос-ную Думу в порядке законодательной инициативы является предоставление: текста законопроекта; обоснования необходимости его принятия; справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта; предложений о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона; финансово-экономического обоснования в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат.

Законопроекты, внесение которых в соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) требует обязательного заключения Правительства РФ, направляются Советом Гос-ной Думы на заключение Правительства, которое в течение 14 дней с момента получения законопроекта подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Гос-ной Думы.

Вторая стадия З.п. - предварительное рассмотрение законопроектов. Законопроект, подлежащий рассмотрению Гос-ной Думой, направляется Советом Гос-ной Думы в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту. В случае направления законопроекта в несколько комитетов Совет Гос-ной Думы определяет ответственный комитет по законопроекту. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ направляются субъектам РФ для дачи предложений и замечаний (ст. 102 Регламента Гос-ной Думы).

Третья стадия З.п. - рассмотрение законопроектов в Гос-ной Думе. Это рассмотрение осуществляется в 3-х чтениях, если Гос-ной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято др. решение.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в 1-м чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Гос-ной Думы направляются депутатам Гос-ной Думы не позднее чем за 3 дня до рассмотрения законопроекта на ее заседании. При рассмотрении Гос-ной Думой законопроекта в 1-м чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета Гос-ной Думы. При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, депутатов Гос-ной Думы, полномочного представителя Президента РФ в Федеральном Собрании, представителей Правительства РФ, субъектов РФ, др. лиц, приглашенных для участия в обсуждении. По результатам обсуждения законопроекта в 1-м чтении Гос-ная Дума может: принять законопроект в 1-м чтении и продолжить работу над ним в учетом высказанных предложений и замечаний; отклонить законопроект; принять закон. В случае принятия законопроекта в 1-м чтении Гос-ная Дума может установить срок подачи поправок к законопроекту и внесения его на 2-е чтение. Гос-ная Дума может принять решение о внеочередном обсуждении законопроекта, принятом в 1-м чтении.

Законопроект, принятый Гос-ной Думой в 1-м чтении, в течение 5 дней направляется для сведения в Совет Федерации. Решение по законопроекту, рассмотренному в 1-м чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Гос-ной Думы.

Гос-ная Дума может принять закон после его обсуждения в 1-м чтении.

Поправки к законопроекту, принятому в 1-м чтении, вправе вносить по вопросам их ведения Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Гос-ной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ.

Ответственный комитет Гос-ной Думы изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко 2-му чтению, комитетом представляются таблица поправок, рекомендованных комитетом по отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок. Правовое управление Аппарата Гос-ной Думы проверяет и вносит уточнения в перечень актов федерального законодательства, подлежащих отмене, изменению или дополнению в связи с принятием законопроекта.

Законопроект вместе с указанным перечнем направляется инициатору законопроекта, как правило, не позднее чем за 30 дней до его рассмотрения Гос-ной Думой во 2-м чтении. Совет Гос-ной Думы принимает решение о включении законопроекта, подготовленного ко 2-му чтению, в календарь рассмотрения Гос-ной Думой вопросов во 2-м чтении, о направлении депутатам Гос-ной Думы необходимых материалов и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета. Законопроект вместе с перечнем актов федерального законодательства, подлежащих отмене, изменению и дополнению, таблиц поправок к нему и заключением по законопроекту представляется депутатам, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Гос-ной Думой во 2-м чтении.

В начале 2-го чтения законопроекта в Гос-ной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета Гос-ной Думы. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в Федеральном Собрании, представители инициатора законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до 3-х минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Гос-ной Думе проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

При рассмотрении возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке, проводится голосование о принятии проекта за основу. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Гос-ной Думы.

В случае принятия законопроекта за основу председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета по отклонению соответствующих поправок. При утверждении Гос-ной Думой данной рекомендации на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во 2-м чтении.

В случае если законопроект за основу не принят, на голосование ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Если принято решение о дальнейшем обсуждении законопроекта, Гос-ная Дума переходит к рассмотрению поправок, отклоненных ответственным комитетом. Обсуждение и принятие решения по отклоненным поправкам производится в том же порядке, что и по одобренным комитетом поправкам. После принятия решения по отклоненным поправкам проводится голосование о принятии законопроекта во 2-м чтении. В результате голосования Гос-ная Дума принимает законопроект во 2-м чтении или отклоняет его.

Принятый во 2-м чтении законопроект направляется в ответственный комитет Гос-ной Думы для устранения с участием Правового управления Аппарата Гос-ной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при 2-м чтении.

По завершении этой работы законопроект в течение 7 дней представляется ответственным комитетом в Совет Гос-ной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

Четвертая стадия З.п. - принятие закона. Совет Гос-ной Думы назначает в специально отведенный день недели 3-е чтение законопроекта для голосования с целью его принятия в качестве закона. При 3-м чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Гос-ной Думы, председательствующий обязан поставить вопрос о возвращении к процедуре 2-го чтения законопроекта.

Федеральный закон принимается Гос-ной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 от общего числа депутатов Гос-ной Думы.

Принятый Гос-ной Думой федеральный закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случаях, если принятый Гос-ной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Конституцией РФ (ст. 106, 108) и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение 5 дней этот федеральный закон направляется Гос-ной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования.

Пятая стадия З.п. - рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. Поступивший из Гос-ной Думы федеральный закон в срок не более 48 часов направляется вместе с сопровождающими его документами всем депутатам Совета Федерации.

Конституция РФ (ст. 106) устанавливает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации после их принятия Гос-ной Думой. К ним относятся законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; войны и мира. В Регламенте Совета Федерации также указывается, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Гос-ной Думой федеральные законы по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Согласно ст. 108 Конституции РФ обязательному рассмотрению Совета Федерации подлежат также все федеральные конституционные законы.

После поступления в Совет Федерации принятого Гос-ной Думой федерального закона он в 2-дневный срок направляется в комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по этому закону, который в течение 3-х дней принимает по нему заключение. Заключения комитетов рассматриваются Председателем Совета Федерации не позднее б дней со дня регистрации поступившего из Гос-ной Думы закона.

Рассмотрение принятого Гос-ной Думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения соответствующего комитета Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов палаты принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам обсуждения Совет Федерации принимает решение одобрить или отклонить принятый Гос-ной Думой закон. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, а постановление об одобрении федерального конституционного закона -большинством не менее 3/4 голосов от общего числа депутатов палаты. Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 105) федеральный закон считается также одобренным Советом Федерации, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Завершающая стадия З.п. - подписание и обнародование закона. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент РФ, которому направлен федеральный закон, в течение 14 дней подписывает его и обнародует. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных  законов установлен ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»** (см. подр.: Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. Конституционное право Российской Федерации: учебник. - М., 1995; Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. - М., 1999).